在清代,積案問題是其面臨的司法困境和治理難題之一。乾隆朝以降,積案問題頻發,其中晚清積案主要呈現數量大和年限久兩大特征。為防治積案,清廷不斷完善治官之法,例如通過制定稽查積案則例對地方官員進行問責,體現了首抓“治官之官”的治理邏輯,從而一定程度上推動了當時的積案防治。當然,單一的行政追責無法從根本上解決積案問題。筆者通過梳理清朝積案防治中的治官之法,分析其成敗得失。
承審有限、展扣有規、逾限有責
在傳統中國文書行政模式下,政務處理皆有程限,“審斷有責”亦為中華法系之一大特征。承審有限、展扣有規、逾限有責是清朝積案防治中的治官之法的基準。具體而言,《大清律例》對司法官吏決獄聽訟之時限和公正審理案件作出了嚴格規定,則例、省例等特別法更是將之細化,且不斷完善官吏考成議處條款。
(資料圖)
根據案件性質、審級、訴訟程序而分別設限,對程限計算、展限、扣限、逾限責任明確規定,立法呈現差別化、層次性、多元化。如《大清律例》中“盜賊捕限”第29個條例規定,無關人命的徒罪案件的審限為四個月,并要求按季匯報刑部以便稽查。審限是考核司法官吏的標準之一,逾限將受到行政處分。光緒二年重修《吏部處分則例》卷47“人命重案知府早為親訊”目,以知府鳴清審理人命重案遲延為背景,于嘉慶十二年定例“嗣后凡人命重情,有經呈控到案,復由上司批委提訊者,若不親為審理,遲延至半年以上,即著實降三級調用,無庸查級議抵”。諸如“緊要案件督撫親提審訊”“奏咨案件督撫親審限期”等規定都對不同案件的審限及司法官的司法責任予以規定。其中,京控案件的制度化審結也有助于積案清理。嘉慶二十三年奏準新例,直省督撫于各部院查催事件,咨覆遲延,按照案數多寡承擔相應責任;道光十年上諭要求承審遲延和提解遲延區分處理。
由此,清朝形成了以律例法為主、其他法律為輔,行政責任為主、兼及刑事責任的審限法律體系,奠定了積案防治的治官之法的基礎。
區分公私罪責,分別獎懲
區分公罪和私罪亦是中國傳統法之一大特征,清代在《吏部處分則例》中注明官吏承審案件面臨的“公罪”和“私罪”責任。如光緒二年《吏部處分則例》卷47“審案展限”目將官員捏報正犯、要證(指緊要的、關鍵的證人)犯病而“希圖扣展”的行為認定為私罪,“不候結案回籍”“稽察佐雜”等目均有私罪規定。與之相對的是,該卷“稽查積案”目所載俱公罪,是嘉慶十二年為議處各省督撫司道衙門自理詞訟及批發案件(指上級將案件通過“批”的形式“飭發”給下級審理)遲延而制定,即按照積案數目對地方官員進行懲處,體現了因時制宜的立法特色。此外,光緒十三年《欽定六部處分則例》卷48“審案多起出力人員議敘”目記載道光二十八年三月奏準則例——“嗣后委審人員研訊出力,實系一人審結要案至百案以上,內有凌遲、斬絞立決之案至十案以上者,由該督撫專折保奏”。這體現了清朝通過行政激勵以清理積案的努力。
實行自理詞訟月報制度
清廷為加強積案防治,發展出自理詞訟月報制度,其在雍正朝已基本確定,規定地方自理詞訟限20日審結,并登載循環簿,每月報上級查核。乾隆中期道員的司法責任有所增強,擔負起稽核地方自理詞訟的任務。名臣陳宏謀在湖南巡撫任上還據此制定已未完訟案揭式。嘉慶十二年,積案蔓延十數省,自理詞訟月報制度逐漸恢復。阮元曾在浙江先行適用四柱清冊,后將經驗帶到江西,“頒發冊式于各府,飭將未結各案及續到新案,按月開列舊發、新收、開除、實在四柱清冊,申送撫藩臬衙門按月查算。以每月開除之多寡,驗各員辦事之惰勤”。這種方式在多地得到普及。嘉慶二十年和二十四年,上諭強調遵照例設循環簿以實稽考。
但這類循環簿只停留在省域范圍內,督撫大員擁有絕對的話語權,對于徹底清理積案的作用有限。道光九年四月三十日,署直隸總督松筠針對“各府州縣審辦案件,報結者少,續控者多,以致案證拖累”問題,制定直隸清厘案牘章程。他還在奏折《奏為凜遵訓諭嚴飭各屬實力奉行清厘案牘事》申明“酌擬統計三個月將核定功過奏聞一次”,即將直隸省州縣自理詞訟清理情況納入奏報范圍。但四個月后卻由直隸總督那彥成奏請廢止,其奏稱,“查明各屬詳報自理詞訟,月計不下數千案,積至三月,累牘甚至萬有余件。瑣細繁多,殊于政體未協。至考察州縣,記功記過,向只飭司存記,并不具奏,亦不報部。若即以此定為勸懲,形諸奏牘。是又于議敘處分之外,復添條款,實屬紛雜”。道光帝肯定了那彥成的提議,通諭仍將“題奏、咨部及內控、上控案件逾限照例參處”。各州縣自理詞訟“仍照定例,責成道府廳州,嚴查循環簿籍,將已結、未結、請息、續控案數,按季造冊,報明督撫衙門及藩臬兩司查考;仍比較勤惰,分別功過,歸于年終甄別案內,匯總核辦。如有過多功少,才不勝任者,奏明分別降改,以符體制”。這說明州縣自理詞訟相較輕微,只影響州縣官員的年終甄別結果,與議處議敘并不直接相關,一般是作為地方督撫年終考核的依據。這也成為積案無法根除的重要原因。
加強對奸胥蠹役的立法限制
在官方層面通過法律對書吏和衙役加強約束,也是有效減少積案的途徑。清朝除嚴格限制胥役抽換案卷、上下其手的行為外,還通過立法規定胥役之人數。嘉慶十一年十一月,御史陸言指出京控案中因胥役訛詐勒索滋擾良民者,十之八九,因此奏請各州縣遵照定額,其余盡數刪汰,并將花名數目,春秋二季匯造清冊,咨送部科,作為稽查憑據。道光六年,經直隸總督奏定嗣后司道府廳衙門吏役不準過50名,州縣衙門吏役不準過80名。道光十四年十一月,四川蠹役橫行、擾累地方驚動了朝廷,“大州縣或千余人,小州縣亦數百人、百余人不等”。皇帝命瑚松額和鄂山二人排查各項情弊,設立章程,據實具奏。四川總督鄂山只得奏報,“川省遞解人犯及護送銅鉛船只,差事太繁,額外多設差役,在所不免”,幫役的人數為“大缺不得過二百名,小缺一百五十名”,并嚴定稽查章程。皇帝對此下達旨意——“立法何難?患在不能實力奉行耳!當勉之又勉!”鄂山此奏,乃顧忌考成起見,因嘉慶十一年已經要求裁汰冗役并報部核查,四川卻再次蠹役橫行,只能借口差務繁重增添幫役。
制定清訟章程,加強屬員約束
清朝各地因時因事制定的清訟章程中也不乏對地方官員予以約束的條款。督促屬員限期清厘,掃數完結積案是地方清訟章程中的共同做法。嘉道時期的江蘇清訟章程、山東清訟章程、直隸清訟章程,同治時期直隸清訟章程等,均具代表性。江蘇清訟章程共12條,其中第1條、第2條、第7條和第11條是關于勒限清理、限期關提人證和申明審理期限的規定;第5條是對會審的規定;第6條是對會勘的規定。可見,其中大半條款均與約束中下層官員相關。嘉慶二十三年,山東積案累累,巡撫和舜武專門制定清訟章程,以案件多寡訂立清理程限,如“上司批詞數在五百起以下者,限以六個月全行審結”;嚴格獎懲,如特參王龍圖和邱音越遲延清理積案,褒獎戴屺審詳積案勤干可靠。該章程得到了朝廷的支持,在積案清理中發揮了積極作用,當年山東巡撫和兩司衙門積案共11054起,審結8360起。
需要強調的是,清朝除在立法與追責方面加強對官吏的約束外,還貫徹“綜合為治”的策略對民眾的訴訟行為進行規范和引導,在一定程度上改善了司法狀況。
受制于傳統的行政司法一體化架構,清朝雖為防治積案不斷加強治官之法的建設,但地方官員基于利益合謀往往采取一定的舉措以規避行政處分,即便一些官員受到處分,皇帝也會利用其超法規特權予以輕減,削弱了法律的權威性,也未能從根本上保障民眾的權益。嘉慶二十五年,嘉慶皇帝指出地方官“若于民事漠不關心,日耽娛樂,則阘茸廢弛,積壓日多。地方狡健之徒,因而別生枝節,案外牽連無辜,良民受其拖累,吏役更從中詐索。百弊叢生,皆由于此”。他把積案問題作為社會弊病的根源,指出其嚴重威脅到統治安危。
(作者分別為廈門大學法學博士后、特任助理研究員,北京市人民檢察院檢察官助理、全國檢察機關調研骨干人才)
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